IDEAS SOBRE EL FEDERALISMO HACENDARIO MUNICIPAL

Ricardo Baptista*

El federalismo hacendario y muchos otros temas que competen a todos los actores de los gobiernos del país, se han convertido en asuntos medulares de la reforma del Estado que hoy se debate en diversos espacios del ámbito nacional. Estos actores se han pronunciado por el fortalecimiento de los gobiernos locales, estatales y por supuesto municipales; para ello han propuesto estrategias que van desde el impulso de descentralización administrativa en algunos sectores y políticas públicas, hasta el reconocimiento y reestructuración de los recursos que se distribuyen a los estados y municipios desde la Federación.

La discusión ha sido abordada desde perspectivas muy diferentes; los estados, después de una lucha y negociación por mayores recursos provenientes de la Federación, crearon un Sistema Nacional de Coordinación Fiscal del que se desprenden las leyes estatales de coordinación fiscal. Los estados, ya con la nueva distribución de los recursos de origen federal, avanzaron hacia la distribución de las participaciones para sus municipios de manera un tanto discrecional (no es uniforme la fórmula de distribución de los recursos de los estados hacia los municipios en todos el país), que ocasionalmente está marcada por la afinidad política de cada uno de ellos.

En este proceso de alternativas el ámbito municipal y los gobiernos municipales, así como sus asociaciones, han tenido una participación muy significativa en torno al tema hacendario y en algunos otros, como el de atribuciones jurídicas en el combate a la corrupción, etc.

Los factores del federalismo

En la última década el municipio ha tenido un importante desarrollo en el país; en materia fiscal ha logrado abatir en gran medida la antigua fórmula de distribución de los recursos. Distintos factores han contribuido a la modificación de la norma que se había establecido en nuestro país por muchas décadas:

* El creciente pluralismo en el espectro de los gobiernos municipales. Antes de 1988 sólo 50 gobiernos no estaban registrados bajo las siglas del "partido oficial"; actualmente, y después del inicio de una "transición hacia la democracia", los municipios están gobernados por diferentes partidos políticos: el PAN gobierna casi 30% de la población, el PRD 20% y el PRI casi 50%, por lo que sigue siendo un actor importante en la vida del país. Además la nueva distribución política abarca capitales de estado y algunas ciudades de gran importancia económica y política.

* Se ha desarrollado una tendencia mundial que obliga a los países a descentralizar su forma de gobierno; México no puede escapar de ella por haber firmado tratados internacionales diversos que lo obligan a reestructurar su forma de gobierno y por ende su distribución de los recursos, legando así en muchas ocasiones lastres financieros que el gobierno federal no podía ya mantener, como el caso de la educación. En esto, según la CEPAL, se hace cada día más necesaria la coordinación macroeconómica en la medida que hay protecciones muy bajas y con márgenes de preferencia reducidos e inciertos de los regímenes financieros de los estados; conforme a los antiguos esquemas, de altos aranceles y márgenes de preferencia elevados, los países tenían un desarrollo estable sin importar las finanzas en su interior; empero, si no hay armonización, es probable que se desarrolle un proceso de competencia destructivo entre las políticas nacionales, en el curso del aumento de la integración de los mercados de un país hacia el mercado global en la etapa actual del desarrollo económico.

* La ineficiencia de las políticas públicas económicas y sociales de carácter nacional; estas políticas, que podrían haber mantenido el antiguo método, se mostraron carentes de soluciones. Y el desarrollo desequilibrado de los recursos en México, administrado y coordinado desde el gobierno federal, demostró que sólo generaba más pobreza y rezago social.

* La crisis de legitimidad y representación del Estado, la falta de credibilidad en los postulados federales y medidas gubernamentales, ante una actitud cada vez más crítica y vigilante de la población, que fue abriendo espacios de exigencia y participación, obligaron al gobierno federal a ceder áreas financieras que controlaba. En la actualidad, en muchos municipios del país los servicios básicos de salud, educación y seguridad ya son financiados con recursos exclusivos para esas áreas; en algunos casos, como en la ciudad de México y municipios rurales de Hidalgo, Chiapas y Estado de México, se dispone de servicios de salud sufragados con recursos generados por métodos financieros independientes de cualquier participación federal para ese rubro, creando administraciones modernas y novedosas.

Éstos y otros elementos han propiciado que actores financieros y de desarrollo económico que inciden en la vida pública local (empresas extranjeras y nacionales) reconozcan en el ámbito municipal las posibilidades de expansión y creación de acuerdos financieros, olvidando o reduciendo la participación de niveles superiores, generando así una descentralización económica y hacendaría en nuestro país.

Federalismo en México

El federalismo en una forma de gobierno que se sustenta en un conjunto de valores culturales y posee una importante capacidad de transformación y adecuación a las necesidades de las diversas regiones y del país en su conjunto. Implica el establecimiento de una sólida autoridad central, el respeto de la diversidad y autonomía regional y los canales adecuados para el desarrollo del gobierno local.

Hablar de federalismo es entender a un sistema político en el que varios estados independientes abandonan cada uno parte de su soberanía en provecho de una autoridad superior, entendida ésta como el gobierno federal o federado.

Esta definición nos hace entender que al federalismo en nuestro país se le ha manejado de forma en que el concepto señala a un sistema de unión de estados que ceden su autonomía a un gobierno central o federal. El concepto se ha adaptado a un sistema presidencialista, concentrado todo en un solo poder: el Ejecutivo federal.

En la actualidad se ha iniciado el proceso para revertir lo anterior y construir un equilibrio entre los niveles de gobierno: Federación, estados y municipios, es decir un federalismo de tres. Es evidente que muchos factores han influido en este proceso; los partidos políticos, desde sus espacios legislativos, han promovido reformas; también cuenta el impulso y presión de los estados por mayores facultades.

En esta transición, donde algunos han cooperado más y de mejor manera que otros, el municipio no se ha excluido de su responsabilidad de participación; en su plano de gobierno ha fomentado, a través de su autonomía, que el gobierno federal le otorgue más atribuciones, como lo ha hecho con los estados. Pero los municipios no se detienen en la simple y llana demanda de más atribuciones; en los últimos años propugnan una descentralización fiscal tendiente a la equidad y eficiencia de los ingresos; de los ingresos y gastos hacia los estados y de éstos hacia los municipios.

Pero primordialmente la demanda de los municipios se encamina a fomentar en todos sus términos la autonomía estatal y municipal, donde los estados participen de manera directa en la determinación financiera de los egresos del país y que sus atribuciones fiscales, como muchas otras, sean reguladas y no fabricadas por el Ejecutivo federal, así como de los estados hacia los municipios.

En este federalismo, utópico para muchos y alcanzable para otros, el tema hacendario se visualiza como la piedra angular de la discusión, donde cualquier modificación que se haga a los actuales procesos de distribución, manejo y erogación de los recursos influirá mucho en el concepto federal que hoy entendemos, o más bien en el que ahora vivimos.

Por eso la idea del federalismo deberá ir más allá de un concepto jurídico, ya que se debe concebir a la sociedad como una agrupación de comunidades que tienen un sentido de unidad entre sí, con una autonomía y una sucesión de soberanía entre ellas, pero que a la vez reconozcan funciones y obligaciones económicas y sociales propias, que se fundamentan en su autonomía y en el ejercicio medular de coacción para desarrollarse en conjunto como Federación.

El federalismo demanda, en consecuencia, una acción descentralizadora para salvaguardar la existencia individual de las partes; y ser el orden central, un orden normativo que se sobrepone a los órdenes particulares, con atribuciones básicas para salvaguardar el pacto federal y con facultades para fortalecerlo y enriquecerlo, siendo las entidades estatales y municipales las facultadas para generar recursos y distribuirlos en el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, y no como hoy se realiza.

Además, a esta pluralidad y respeto de la autonomía deberá seguirlas el concepto de obligación y responsabilidad de los poderes participantes, donde los poderes serán quienes —en mutua cooperación y acuerdo— determinen las facultades que les son conferidas.

El municipio en México

El municipio mexicano es la institución pública más antigua de nuestra historia, pero es apenas hasta 1999 que es reconocido jurídicamente como un poder público equiparable a los otros. Varias reformas, protestas y controversias sobre este tema fueron las que dieron el impulso a reformas constitucionales, sin olvidar demandas de municipios hacia organismos federales con temas hacendarios, que promovieron para los ayuntamientos atribuciones y recursos de los que antes no gozaban.

Algunas de las controversias que presentaron los gobiernos municipales radicaban primordialmente en facultades hacendarias y fueron interpuestas por ayuntamientos del norte del país, que eran —y posiblemente lo siguen siendo— los más afectados por el método de distribución de los recursos. Todo esto dio como resultado que la Suprema Corte de Justicia los reconociera como ayuntamientos con facultades ejecutivas, legislativas y judiciales, lo que los define como una institución de poder público y con facultades de recaudación y cobro de impuestos a instituciones federales.

Pero el problema municipal no radica solamente en una técnica constitucional; su problema hacendario está influido por el padecimiento de un rezago cultural, aunado al letargo de muchos alcaldes por entablar una lucha financiera con la Federación para atraerse recursos.

Atribuciones hacendarias

En la Constitución Política del país se determinan de manera general las atribuciones que cada estado de la Federación tiene en materia hacendaria, comprendidas en un Sistema Nacional de Coordinación Fiscal. Estas facultades se complementan con la Ley Fiscal de la Federación y secundarias que de ella dimanan. Además, los trabajos que realiza el Legislativo federal y que después son cedidos a los estatales dan validación jurídica a los acuerdos hacendarios; pero todos éstos nunca han llegado a demostrar una verdadera eficiencia en la atribución y responsabilidad de los recursos de la Federación, como lo demuestran las crisis financieras que aquejan a estados y algunos municipios.

Existe el consenso general de que el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal está caduco y sin vigor, de que las necesidades que surgen de muchas vertientes rebasan lo esperado en el sistema, sin que éste en su interior pueda responder a todas ellas.

El establecer realmente un federalismo hacendario, que vaya más allá de la retórica y buenas intenciones que sufrimos cada sexenio desde hace 70 años —y volvimos a vivir dos años después— y que armonice la vida económica del país, es, según la visión municipalista, una tarea grande pero no difícil de resolver. Los municipios en México han promovido, como ya se mencionó, propuestas de reforma a la manera de distribuir y recaudar los fondos nacionales, que según ellos no atentan contra el pacto federal ni los transforman en pequeños estados autónomos de la Federación; sólo los fortifica y los hace más sólidos para crear sus propios esquemas y planes financieros de manera más plural y apegada a sus necesidades. Según los municipios, una reforma hacendaria que beneficie en gran medida las finanzas municipales y las haga contribuir al desarrollo financiero del país, son las claves para hacer del desarrollo nacional un esfuerzo global con participación de cada nivel de gobierno.

En este proceso de encontrar un balance que los ayude a fortalecerse financieramente, crear propuestas que apoye el Ejecutivo federal y buscar mecanismos para lograr un desarrollo económico global, los municipios han promovido últimamente en diferentes espacios propuestas que consideran necesario estudiar en este tema.

Una reestructuración al fondo de participaciones, en especial al ramo 28 del Presupuesto de Egresos de la Federación, porque según este nivel de gobierno, son la única fuente de ingresos que el gobierno federal transfiere a los estatales y municipales sin condiciones ni etiquetas para su ejercicio, más allá del cumplimiento de las leyes federales y estatales.

Los municipios señalan que, para fortalecer las finanzas de los gobiernos locales a través del aumento a las participaciones federales, se deberá:

* Incluir en la RFP los derechos adicionales y extraordinarios sobre extracción de petróleo.

* Incrementar gradualmente el monto destinado a entidades del Fondo General de Participaciones en un punto porcentual durante cinco años, hasta llegar el 25 % de la RFP.

* Aumentar en 1% anual el monto mínimo que los estados deben distribuir a los municipios, hasta llegar a un 25% del total.

* Establecer en la Ley de Coordinación Fiscal la obligación de que exista una fórmula para la distribución de las participaciones a los municipios, en la legislación estatal correspondiente.

Éstos, como muchos otros preceptos que tienen los órganos municipales, buscan una reestructuración hacendaria entre el gobierno federal, los estados y los municipios, y que se integren en una vertiente de propuestas que desarrollen al federalismo hacendario en un mecanismo de participación y distribución y no sólo de distribución de recursos.

* Presidente de la Asociación de Autoridades Locales de México, A. C. (AALMAC).