El TLCAN espejo del ALCA
Víctor Acuña Soto*
Introducción
En El Capital de Carlos Marx se decía que los países menos desarrollados deberían ver en los desarrollados el espejo de su propio desarrollo. En realidad con el tiempo se demostró que esto no era así, porque los países menos desarrollados tenían una serie de trabas estructurales para acceder al desarrollo, esto es, los países subdesarrollados no podían, ya no digamos alcanzar a los desarrollados, sino ni siquiera seguir el mismo camino, porque se había establecido una división internacional del trabajo en la que ellos, los subdesarrollados, se especializaban en la producción de materias primas o de productos de bajo contenido tecnológico y a la vez eran mercado de los productos más elaborados de los países desarrollados.
Sin embargo, y parafraseando esta parábola de Marx, nosotros creemos que los países de Latinoamérica deben ver al ALCA en el espejo del TLCAN que se les pone enfrente.
José Martí y el Tratado de Libre Comercio de 1883
El tratado de libre comercio que Estados Unidos pretendía firmar con México en 1883 y la Conferencia de Washington de 1890 son los antecedentes lejanos de la Iniciativa de las Américas de George Bush. En aquella ocasión Estados Unidos trataba de llegar a un acuerdo de librecambio a nivel continental al tiempo de introducir la cláusula que se conoció como "arbitraje", lo cual no era otra cosa que extender un cheque en blanco para que Estados Unidos se entrometiera en los asuntos internos de los países latinoamericanos. En palabras de José Martí y refiriéndose al tratado de libre comercio de 1883: "No es el tratado en sí lo que atrae a tal grado la atención; es lo que viene tras él"; más adelante José Martí remata esta frase con la siguiente reflexión: "México abre sus puertas a todos los productos de hierro que por la mala obra y falaz beneficio del sistema proteccionista sobrecarga hoy a los mercados americanos, enfermos de plétora".
La sobreproducción, y con ello la crisis y la recesión, ayer como hoy es la contradicción más aguda a la que se enfrenta el capitalismo, y particularmente el capitalismo norteamericano que con su enorme desarrollo pone cada vez más obstáculos al desarrollo del propio capital.
La cláusula de arbitraje, que duda cabe, es el equivalente del "derecho" de intromisión de Estados Unidos en los asuntos de los estados latinoamericanos bajo la forma de cláusula democrática de la Iniciativa de las Américas. Recordemos lo que ya planteaba José Martí cuando se estaba discutiendo el arbitraje en la lejana fecha de 1890: "Va a discutirse el proyecto de arbitraje. La conferencia ha sido como esas cajas chinas que tienen muchas cajuelas, unas dentro de otras, y a cada una que se quite queda otra cajuela, hasta que de la última sale el misterio de la caja, que era el arbitraje. Será lo que el Herald dice: que el proyecto va a hacer de los Estados Unidos <alcalde ejecutor de todos los pueblos de Centro y Sur América>, o lo que el delegado argentino Quintana, alma y voz de la comisión de arbitramento, ha dicho en la comisión, de pie, con la voz ardiente, con la mirada decidida: <ni naciones presas, ni alcaldes criminales>". (...) "< conferencia acuerda resolver: Que la conquista quede eliminada para siempre del derecho público americano: Que las cesiones territoriales serán insanablemente nulas si fuesen hechas bajo la amenaza de la guerra o presión de la fuerza armada: Que la nación que las hiciese, podría siempre recurrir al arbitraje para invalidarlas: Que la renuncia del derecho de recurrir al arbitraje carecerá de valor y de eficacia, cualesquiera que fuese la época, circunstancias y condiciones en que hubiera sido hecha>".
Estados Unidos debió de esperar más de cien años para volver a intentar este tratado de libre comercio continental, combinado con su respectivo arbitraje, y que se ha denominado Iniciativa Bush. Pero para llegar a ello hubo de recorrer un largo camino.
Al final de la segunda Guerra Mundial se crea la Organización de Estados Américanos (OEA), siendo declarativamente un intento de coordinación de acciones por parte de los países del continente americano en diversos ámbitos, pero al influjo de la guerra fría pronto devino en un instrumento de sujeción de todos los países latinoamericanos por parte de Estados Unidos.
En 1947 Estados Unidos impulsa el TIAR (Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca), el cual sería un instrumento para impedir la penetración del comunismo en los países de América Latina.
A principios de los sesenta Estados Unidos impulsa la Alianza para el Progreso como una especie de Plan Marshall en el subcontinente latinoamericano, con la intención de disuadir a los estados latinoamericanos de seguir el camino de la revolución cubana.
En el año de 1967, en Punta del Este, se acuerda la creación de un Mercado Común Latinoamericano. El entonces presidente de Estados Unidos, Lyndon B. Johnson actuó como "notario", pero este intento no se logró llevar a la práctica.
Finalmente, en el año de 1990, George Bush padre lanza la denominada Iniciativa de las Américas, cuyo planteamiento medular es la creación de una zona de libre comercio desde Alaska hasta la Patagonia.
Sin embargo, crear una zona de libre comercio a nivel continental se enfrenta a una serie de obstáculos, por ejemplo la existencia de diversos bloques regionales como el Mercosur, el Pacto Andino y las diversas iniciativas de carácter iberoamericano de integración, como el Sistema Económico Latinoamericano (Sela) y la Cumbre Iberoamericana, para citar sólo algunos casos.
Para que la Iniciativa Bush de las Américas logre prosperar, sería necesario remover estos obstáculos. Ya en otras ocasiones los intentos de lograr un tratado de libre comercio a nivel continental fueron al fracaso por la oposición de una serie de países latinoamericanos, entre los que destacan Brasil y Argentina.
Sin embargo, tal parece que Estados Unidos no está dispuesto a que la historia se repita, y por lo tanto está siguiendo un camino que le permita sortear estos obstáculos. Y es precisamente en este sentido que está impulsando iniciativas como la del Plan Puebla Panamá y la IRA (Iniciativa Regional Andina) en el plano económico, y el Plan Colombia en el plano militar.
Es un objetivo explícito del Plan Puebla Panamá lograr la "homologación de los tratados comerciales existentes" (...) "La región se encuentra negociando múltiples tratados comerciales entre sí y en otros foros como el Área de Libre Comercio de las Américas. La implementación de estos tratados coloca demandas sobre distintas oficinas del sector público responsables de aspectos diferentes del comercio, de cuya eficiencia depende en parte la agilidad en el aprovechamiento de los tratados. La homologación de los tratados comerciales vendría a facilitar la administración de tratados", (BCIE-BID-CEPAL: Plan Puebla Panamá, Iniciativa Mesoamericana y Proyectos, San Salvador, p. 38).
En síntesis, se puede decir que el Plan Puebla Panamá, la IRA y el Plan Colombia no son otra cosa que eslabones de una cadena que agrupa a todos éstos y que lleva por título "Iniciativa de las Américas".
Hoy como ayer, y ya lo decía Martí, Estados Unidos se enfrenta a otros bloques económicos que le están ganando la partida: la Unión Europea y los emergentes "tigres asiáticos", y cada vez más China. En estas circunstancias, se convierte en una prioridad anteponer al exitoso experimento de la formación de bloques en otras latitudes, un bloque que abarque todo el continente americano y en el cual los Estados Unidos gozarían de innegables ventajas en el aprovechamiento de recursos naturales y en la explotación de la mano de obra abundante y barata de América Latina.
Máxime si, como sucede ahora, el capitalismo norteamericano se encuentra sumido en una recesión. Se vuelve urgente e imprescindible bajar costos de producción, aumentar la productividad y encontrar mercados en otras partes del mundo y en América misma.
La integración, así como se está dando, constituye, de hecho, una maniobra de las transnacionales para ampliar sus espacios de dominio, al hacer que se asuma la libre circulación de mercancías y de capitales en su propio beneficio. De hecho, el mundo se está redimensionando de acuerdo con un principio según el cual los procesos productivos se diseminan por todo el orbe. Esto ha dado lugar al modelo maquilador de la industria.
Pero la Iniciativa de las Américas no sólo se circunscribe a la necesidad de Estados Unidos de ganar mercados, también, y esto es muy importante, se trata de mantener un cierto control sobre los gobiernos de los países que conformarían esta enorme área de libre comercio.
Y es aquí donde surge la idea de llegar a esa área de libre comercio a través de un proceso que tiene como aspectos fundamentales el logro de un encadenamiento de bloques regionales a los cuales, como ya se ha dicho, se les intentaría homologar con las condiciones económicas, políticas y militares que rigen dentro de la Iniciativa de las Américas.
Si se logra unir a estos eslabones será realidad la Iniciativa de las Américas, si no, se repetirá el fracaso de una intentona más de Estados Unidos por crear una zona continental de libre comercio.
El ALCA es un caso de integración desigual
La integración a que ha dado lugar el TLCAN entre México, Estados Unidos y Canadá, ahora, y posteriormente el ALCA, es una integración desigual en donde sólo uno de los socios capitaliza todas las ventajas. Dentro de la ciencia económica esto tiene que ser explicado a partir de la teoría de las ventajas absolutas en el comercio internacional, situación que cobra mayor relevancia al tratarse de una integración que incluye a socios desarrollados junto con socios subdesarrollados.
De acuerdo con el grado de desarrollo económico, se conocen tres tipos de integración: 1) donde todos los socios tienen aproximadamente un alto nivel de desarrollo, esto es, se equiparan países desarrollados en un tratado en donde ninguno de ellos tiene desventajas; es el caso de la Comunidad Económica Europea cuando se formó; 2) donde todos los socios tienen aproximadamente un bajo nivel de desarrollo, los integrantes de este proceso son países subdesarrollados; es el caso del Mercado Común Centroamericano; 3) un proceso de integración en donde se mezclan países desarrollados y subdesarrollados; es el caso del TLCAN y lo será también el ALCA.
La estructuración de un bloque económico como la Unión Europea no tuvo en sus orígenes el problema de los socios menos desarrollados, éste sólo se presentó cuando fue preciso aceptar la entrada de países como Grecia, España y Portugal. En ese momento fue necesario hacer un estudio de las distintas modalidades de los acuerdos y relaciones que se generaban entre los miembros más fuertes y los más débiles. Una de las conclusiones fue que se precisaba una política que permitiera que a lo largo de los años los socios más débiles se aproximasen a las condiciones de producción y bienestar de los más desarrollados (la llamada "convergencia real"). En esta situación se crearon diversos mecanismos de transferencia de recursos para compensar a los países más deprimidos, no sólo por las desventajas de origen sino por el impacto que tendrían las propias políticas de la integración. Estos mecanismos fueron la política de desarrollo social, los fondos estructurales y de cohesión y programas específicos. Con ello no desaparecen las desigualdades, pero es indudable que el shock de la integración es menos brutal. En el caso del TLCAN no se contempló ningún tipo de contratendencia que impida que se ahonden las asimetrías en el desarrollo de los concurrentes, no obstante que México solicitó que se contemplaran algunos de estos mecanismos de compensación.
Las fases de un proceso de integración, en su esquema clásico, son:
a) Área de libre cambio
b) Unión aduanera
c) Mercado común
d) Mercado único
e) Unión Económica y Monetaria
Se ha dicho que en un proceso de integración, conforme se avanza, se tienen que ir desmantelando los instrumentos y controles económicos que cada estado utiliza para relacionarse con el comercio exterior. Así, en un área de libre comercio, que es el primer escalón de todo proceso de integración, los estados desmantelan su sistema aduanal para permitir la libre importación y exportación de mercancías de y hacia los otros estados involucrados.
En el caso de la unión aduanera los instrumentos aduanales se homogeneizan entre los países miembros para presentar una pauta aduanal común frente a terceros países.
En el caso del mercado común se renuncia a los controles particulares de los flujos de capital y de mercancías, así como de personas y servicios, para, bajo una legislación comunitaria, permitir la libre circulación de estos factores. Se habla aquí de cuatro libertades: libertad de circulación de mercancías; libertad de circulación de capitales; libertad de circulación de servicios y finalmente libertad de circulación de personas.
En el mercado único, las políticas económicas son las que se hacen una sola en las distintas ramas de actividad, así, habrá una política agrícola común, una política industrial común, otra pesquera, etc.
Finalmente, la unión económica y monetaria representan una integración total, en la cual se llega a la adopción de una moneda única.
En este nivel de la integración, los estados nacionales son meros apéndices en materia de política económica de los organismos supranacionales que se crean para el efecto, es decir, del Banco Central del bloque o área de integración de que se trate.
Está claro, y los países que acceden a integrarse lo asumen explícitamente, que todo el proceso, desde sus etapas más simples, constituye una pérdida o cesión gradual de soberanía.
El proceso de integración en que se ha visto involucrado México junto con Estados Unidos y Canadá puede ser calificado como sui géneris, por el hecho de que mientras en otras áreas del mundo, concretamente la europea, los procesos de integración tardaron más de cuarenta años para llegar a la UEM, en el caso del TLCAN se plantearon los problemas de la adopción de una moneda única antes de que se cumplan diez años de haberse firmado el TLCAN. Y sobre todo teniendo en cuenta que existen cuestiones propias a la integración que no se han logrado, como es el caso de la libre circulación de personas, que tienen una importancia decisiva cuando se quiere adoptar una moneda común.
Muchas serían las etapas que se estarían saltando, por ejemplo la libre movilidad de personas, y tampoco se puede hablar de políticas comunes, y sin embargo ya se introduce el tema de la adopción de una moneda única, que evidentemente sería el dólar.
Lo más importante del ALCA es la libre movilidad de capitales
En realidad el TLCAN y el ALCA son más que simples tratados comerciales ya que si sólo fueran eso, de las cuatro libertades que implica un proceso de integración pleno, sólo estarían presentes las de mercancías y de servicios, sin embargo en el TLCAN y el ALCA está presente la libertad de movimientos de capitales, sin que esté contemplada la libre circulación de personas.
El aspecto decisivo y determinante que da lugar a un mercado común es precisamente la libre movilidad de capitales, y este aspecto se garantizó en el TLCAN y el ALCA. Sin embargo Estados Unidos se cuidó de no "conceder" la libertad de movimiento de personas para así tener una zona a nivel continental en donde sus productos y sus capitales tengan libre circulación, desde la Alaska hasta la Patagonia, pero con el control del flujo migratorio.
El TLCAN y el ALCA son, por lo tanto, tratados de libre comercio que corresponden más bien a un mercado común, sin que para el caso esté presente la libre movilidad de personas.
El ALCA, antesala de un mercado común
Desde 1984 México inició significativas reformas económicas que implicaron privatizaciones, desregulación y liberalización. Con su entrada al GATT, en 1986, se produce un proceso acelerado de desgravación a las importaciones, de tal suerte que en muchas ocasiones rompe con la máxima del GATT de que "nadie otorga un beneficio arancelario si no es que recibe otro a cambio". El gobierno mexicano desgrava unilateralmente y sin obligación para ello dentro de lo marcado por el GATT.
A partir de entonces México se convierte en una economía abierta y basada en la empresa privada. A partir de 1984 se fueron eliminando los permisos de importación y se redujeron notablemente las tarifas aplicadas. Para 1994 el porcentaje promedio de las tarifas aplicadas era de 12.4, mientras en 1983 era del 27 por ciento, y el promedio ponderado cayó en el mismo periodo del 16.4 al 11 por ciento. Al mismo tiempo, redujo el impuesto a las exportaciones de productos importantes.
Cuando se inician las negociaciones del TLCAN, hay que tomar en cuenta que el TLCAN desde un primer momento fue tomado como un modelo del acuerdo que daría lugar al ALCA, México ya había desgravado sustancialmente toda su estructura del comercio exterior.
Aparentemente esto no tendría mayores consecuencias, sin embargo frente a unos negociadores tan duros como los norteamericanos, México tuvo que hacer una concesión sustancial al permitir que en el acuerdo se incluyera la libre movilidad de capitales. Esto le dio un carácter insólito al acuerdo que se celebró, haciéndolo más parecido a un mercado común que a un tratado de libre comercio.
Al iniciarse el proceso de negociación del ALCA, cuando México ya liberalizó lo que otros países participantes van a liberalizar apenas, en estas condiciones y nuevamente, ¿qué va a ofrecer México?
El ALCA es en realidad la extensión del TLCAN en el ámbito continental, y para muestra un botón: El celebérrimo capítulo XI del TLCAN es retomado en su integridad por el ALCA, en éste se establece la libre movilidad de capitales. Se establece también la posibilidad de que las transnacionales demanden a los estados arguyendo que alguna decisión de estos estados puede cancelar la posibilidad de obtener ganancias esperadas.
El desarrollo lógico de este capítulo es el camino más corto para llegar al Mercado Común y, posteriormente, a la moneda única. (Sigue en la Parte II, pág. 32).
* Profesor de la Universidad de la Ciudad de México.