Las cuatro reformas anteriores, sus rasgos más destacados

Ricardo A. Álvarez Arredondo

Hace ocho años se aprobó una reforma electoral de gran alcance que el propio presidente Zedillo insistió en llamar "la reforma electoral definitiva". Tal vez lo dijo  por mera egolatría o por la sensación de culminar una serie de cambios que se habían instrumentado, bajo la presión y la exigencia de la oposición política y social, en el terreno electoral desde 1986, 1990, 1993 y 19941 y sin duda, ante la perspectiva del alcance muy importante que se planteaba en el debate sobre la reforma electoral en esos años. Recordemos brevemente el rasgo más destacado de cada uno de esas reformas a las que nos hemos referido.

1. Antecedentes

En 1986, la composición de la Cámara de Diputados se modificó sustancialmente, pasando de 400 a 500 miembros, es decir, aumentando al doble los diputados de representación proporcional, de 100 a 200 —lo que redundó en un mayor pluralismo— y manteniendo en 300 los diputados electos bajo el principio de mayoría. También se fijó en 5 el número de circunscripciones electorales plurinominales en el país y se impuso el principio de la renovación por mitad del Senado de la República, entre otros cambios. Esta reforma fue aprobada por la bancada priísta y el conjunto de la oposición votó en contra.

Es importante mencionar que el largo proceso de la transición democrática en México se inscribió, en su momento, en acontecimientos internacionales, tales como la ola democratizadora que se presentó en América Latina desde principios de los años ochenta, así como el fin de la guerra fría y la caída del Muro de Berlín en 1989. Después del proceso electoral de 1988, en donde la irrupción del Frente Democrático Nacional sacudió al sistema político en su conjunto, y se produjo en enorme fraude electoral, los cambios en la legislación siguieron siendo muy necesarios.

Estaba claro que se tenía que trabajar en pro de la credibilidad y la legitimidad erosionadas en aquellos años. La reforma de 1990, estableció la formación del Instituto Federal Electoral (IFE), formalmente autónomo, con patrimonio propio, lo que lo caracterizaba como un organismo independiente en lo administrativo de la Secretaría de Gobernación, aunque el titular de dicha secretaría presidiera el Consejo General del mencionado instituto. También se instauró el Servicio Profesional Electoral, y se creó un Tribunal Electoral que atendiera todo el litigio electoral y se instrumentó la creación de un nuevo padrón de electores.

Sin embargo, no todas las reformas fueron positivas, el PRI y el PAN lograron desaparecer la figura de "candidatura común" y establecieron múltiples candados para la formación de coaliciones, con la finalidad de hacer casi imposible que los partidos de oposición recurrieran a ellas y pusieran en riesgo, al igual que lo hiciera el FDN en 1988, la hegemonía del partido de Estado.

Esta reforma, (en pleno salinato) también se centró en las cláusulas de gobernabilidad. Si bien se estableció que ninguna fuerza pudiera rebasar el número de 350 diputados, se introdujo una disposición, como fiel reflejo de los temores del gobierno de seguir descendiendo en las preferencias electorales, después de la elección presidencial de 1988, con la cual la fuerza mayoritaria, con el requisito de haber obtenido tan solo el 35% de los votos, se le asignarían los diputados plurinominales necesarios hasta que pudiera obtener artificialmente la mayoría absoluta de la Cámara. Estas reformas fueron aprobadas con los votos de los legisladores del PRI y del PAN exclusivamente.

Más significativo resultó el avance planteado por la reforma electoral de 1993. Ante la cercanía de la próxima elección presidencial de 1994, y la crisis política que se vivía en aquel momento, había la convicción de equilibrar las condiciones de competencia entre el partido gobernante y el resto de los partidos. En consecuencia se lograron cambios sustantivos en cuanto a la equidad en los medios de comunicación y en cuanto al otorgamiento de un financiamiento más transparente a los partidos. También se modificó la composición de la Cámara de Senadores cuya nueva fórmula de integración duplicó el número de escaños en el Senado de 64 a 128 y garantizó que cuando menos el 25% de éstos correspondieran al partido minoritario dominante en cada estado. Tres senadores son de mayoría y el cuarto corresponde a la primera minoría. El PRI retuvo la posibilidad real de mantener su mayoría de dos terceras partes necesarias para las reformas constitucionales. En esta reforma también se revocó la cláusula de "gobernabilidad" y la sobrerrepresentación en la Cámara de Diputados.

Se estableció todo un conjunto de reglas de financiamiento más equitativo, que hacía claros señalamientos sobre los topes a los gastos de campaña y se prohibieron hacer contribuciones financieras a las campañas de los partidos políticos a los funcionarios públicos, instituciones religiosas y personas y organizaciones extranjeras.

De igual manera, la reforma de 1993 amplió las reglas que promueven el acceso igualitario de los partidos a los medios de comunicación y estableció las instancias para enjuiciar delitos electorales y aumentar sus sanciones, fortaleciendo las competencias del Tribunal Federal Electoral (TRIFE), de tal suerte que sus resoluciones adquirieron el carácter de definitivas e inatacables.

Respecto al gobierno capitalino, con la reforma se ampliaron las facultades de la Asamblea, reconociéndola ya como órgano legislativo. El inciso A, fracción VI, artículo 122 de la Constitución señalaba que a partir de 1997, "El jefe del Departamento del Distrito Federal sería nombrado por el presidente de la República de entre cualquiera de los Representantes a la Asamblea, Diputados Federales o Senadores electos en el Distrito Federal, que pertenezcan al partido político que por sí mismo obtenga el mayor número de asientos en la Asamblea de Representantes". Con esta modificación la ciudadanía incidiría de forma indirecta en la elección del Jefe del Departamento del Distrito Federal, aunque la última palabra la tuviera el presidente de la República. Cabe destacar que este ordenamiento no se llevó nunca a la práctica, ya que hubo una nueva reforma en materia electoral en 1996 que derogó este ordenamiento.

La necesidad de volver a reformar las leyes electorales en 1994 se hizo inminente después del estallido de la rebelión zapatista en el estado de Chiapas el 1 de enero de 1994, justo cuando entraría en vigor el Tratado de Libre Comercio entre México, Estados Unidos y Canadá.

Esta reforma se centró en el aspecto de la integridad de las instituciones y del proceso electoral en sí mismo. En el Consejo General del Instituto Federal Electoral se sustituyeron a los magistrados electorales nombrados por el presidente de la República por consejeros ciudadanos nombrados por acuerdo de los principales partidos políticos y con la aprobación de dos terceras partes de la Cámara de Diputados. Estos consejeros ciudadanos encarnan el contrapeso ciudadano con relación a los representantes de los poderes y de los partidos políticos. Los representantes partidistas perdieron su facultad de votar en el Consejo General, manteniendo desde luego, su derecho a voz, quedando el voto exclusivamente en la esfera de los consejeros ciudadanos.

Por fin, el fraude electoral quedó tipificado como un delito, se creó una fiscalía para perseguir los delitos electorales, se les otorgó reconocimiento oficial a los observadores internacionales y se auditó el padrón electoral.

2. La difícil construcción de la alternancia

Sin duda la reforma de 1996, posibilitó las condiciones de mayor equidad en la competencia política y abrió los cauces para la alternancia política en todos los niveles de gobierno. Entre las adiciones y enmiendas sustantivas al COFIPE destacan las siguientes:

La nueva ley electoral modificó la estructura del Instituto Federal Electoral nuevamente, y estableció su completa autonomía respecto al Poder Ejecutivo y Legislativo, retirando al Secretario de Gobernación de la presidencia del organismo y retirando la facultad del voto en el Consejo General a los legisladores representantes del Congreso de la Unión. De esta manera, el IFE sería presidido por uno de los ocho Consejeros Electorales, elegidos con la aprobación de dos terceras partes de la Cámara de Diputados a propuesta de los partidos políticos. Esta ley electoral se colocó bajo la jurisdicción de la Suprema Corte de Justicia y el Tribunal Federal Electoral, ahora Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF) se reestructuró, estableciendo que los magistrados serían designados por la Suprema Corte de Justicia.

Para contribuir a la democratización del proceso electoral, el financiamiento público a los partidos políticos tuvo un incremento muy importante y se limitó el financiamiento privado con el principio constitucional para que no rebasara los montos de financiamiento público. El 70% del financiamiento público es repartido de manera proporcional a la votación nacional inmediata anterior de cada partido y el 30% restante es repartido equitativamente entre todos los partidos políticos.

La nueva ley hacía más difícil la creación de nuevos partidos ya que se eliminó de nueva cuenta el registro condicionado y también se elevó de 1.5% a 2.0% el mínimo de votación requerida para obtener representación parlamentaria y registro formal.

El Senado cambió en cuanto a su composición, ya que manteniendo sus 128 integrantes, ahora se asignaban tres por estado, dos de mayoría, uno de primera minoría y el cuarto teórico se define por votación proporcional y va inscrito en una lista nacional de 32 candidatos que presenta cada partido.2

Esta reforma eliminó la sobrerrepresentación del partido mayoritario a 8 puntos por encima de su votación nacional y se fijó el tope de representación en 60% de las curules, es decir, 300.

Esta reforma cambió definitivamente la estructura y la forma de hacer gobierno en la capital del país. La Asamblea de Representantes se transformó en la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, adquirió nuevas facultades y se le reconoció como órgano local de gobierno. Asimismo, con esta reforma se estableció que la elección del Jefe de Gobierno y de los Jefes Delegacionales, sería por medio del voto universal. Entrando la primera disposición en vigor para las elecciones de 1997 y la segunda para el año 2000.

3. Expectativas, nuevas realidades y fracasos…

La evolución de los resultados electorales de 19913 a los de 1994 y 1997, significó el paso sustancial que dejó atrás al sistema de partido casi único, abriendo las puertas de la representación parlamentaria a cuando menos tres partidos fuertes tanto en la capital como en el resto del país.

Las elecciones de 1997 representan sin duda el inicio de un sistema de poderes más equilibrado y la posibilidad real para que la oposición empezara a ser gobierno de manera más consistente. De los 300 diputados electos por mayoría relativa, 165 fueron del PRI, 70 del PRD, 64 del PAN y 1 del PT, lo que le valió al Partido Revolucionario Institucional perder la mayoría absoluta en la Cámara de Diputados y el control del gobierno de la misma, ya que con todo y los diputados plurinominales, el PRI alcanzaba 239 curules y la oposición en su conjunto 261 (PRD 125, PAN 119, PT 9, PVEM 6 y 2 independientes). Por primera vez en la historia moderna del país, la Cámara de Diputados de la LVII Legislatura se rigió de manera colectiva, y derrotó varias iniciativas presidenciales, entre las que destaca el voto en contra del presupuesto de egresos para el año 2000 enviada por el Ejecutivo, modificándose para favorecer a los jubilados, a la educación pública y al gasto social. Por primera vez, un diputado opositor, presidió la Mesa Directiva de esta cámara.4

Para las elecciones presidenciales de 2000, las reformas electorales terminaron de fructificar. Aumentó considera-blemente la credibilidad en la limpieza del proceso y en la imparcialidad de las autoridades encargadas de organizarlo y vigilarlo. El IFE se consolidó como la institución pública de mayor prestigio, a pesar de que poco tiempo atrás la desconfianza en las elecciones había sido muy alta.

Estas elecciones también dotaron al país de una pluralidad sin precedentes en la historia reciente. Vicente Fox obtuvo el 42.5% y la Alianza para el Cambio (PAN-PVEM) obtuvo el 38.1% y 38.2% para senadores y diputados respectivamente, lo que representa una bancada de 46 senadores (el PVEM obtuvo 5 senadores) y 207 diputados (el PVEM obtiene 17 diputados). El PRI obtuvo el 36.1% para presidente de la República, 36.7% y 36.9% para senadores y diputados respectivamente, lo que representa 60 senadores y 209 diputados, es decir, la mayoría relativa en nuestro Congreso de la Unión. El PRD obtuvo, con la Alianza por México, el 16.64% para presidente de la República, y con un poco más del 18% para los legisladores por lo que su grupo parlamentario —en esa legislatura— es de 15 senadores y de 525 diputados.

El motor de los resultados electorales referidos fue la enorme voluntad de cambio de la mayoría de los mexicanos, cansados de la corrupción, del verticalismo presidencialista y del deterioro de los niveles de vida y sin embargo, los primeros tres años del "gobierno del cambio" han dejado mucho que desear y el nulo avance económico, aunado a la errática conducción del gobierno y la incapacidad para lograr acuerdos para las reformas urgentes, las llamadas reformas estructurales, pero sobre todo, para la reforma del Estado, generó en la sociedad un desencanto prematuro respecto al gobierno foxista, mismo que se expresó en las urnas en las elecciones intermedias.

Los resultados del 2003 repitieron la dosis de pluralismo político y lejos de conferirle al presidente de la República una mayoría legislativa a modo, el electorado decidió acotar al partido gobernante aún más. El PRI obtuvo el 44.8% (224 curules) en la Cámara de Diputados, el PAN 30.20% (151 curules), el PRD el 19.4% (97 curules) , el PVEM el 3.4% (17 curules), el PT el 1.2% (6 curules) y Convergencia el 1% (5 curules).

Las rutas de la transición aún son inciertas y complejas. Hemos visto, en los últimos meses que muchas personas se corrompen frente al poder, más cuando hemos fracasado en la cimentación de una cultura democrática que apuntale la transición política; no hemos generado la ciudadanía que el país requiere, y hemos recreado una clase política plural pero incapaz de alcanzar grandes acuerdos nacionales y que además no ha podido ser ajena a las tentaciones del autoritarismo y de la corrupción. Tengamos asimilada como máxima que de malos ciudadanos se hacen malos políticos y ambos que son dos y a la vez el mismo, constituyen la ecuación inequívoca de la corrupción y de la ausencia del Estado de Derecho.

1 No omitimos recordar aquí las importantes reformas electorales de 1955, 63 y 77, las cuales, a mi juicio, se inscriben en un ciclo previo de transformaciones políticas del país.

2 Decimos que un cuarto teórico porque en la lista nacional pueden ir candidatos de cualquier estado de la República, no necesariamente se trata del cuarto senador por estado sino se trata de los candidatos que formarán el último cuarto de este cuerpo colegiado, de ahí que varios analistas insistan en que esta disposición contraviene el pacto federal.

3 No olvidemos que en 1988 el FDN obtuvo el 48% de los votos en la capital y por eso pudo obtener los dos escaños en el Senado de la República, el PRI obtuvo el 21% de los votos y con esa minoría se adueñaba de la totalidad del gobierno de la Ciudad.

4 El Dip. Porfirio Muñoz Ledo, fue el presidente de la H. Cámara de Diputados para el primer semestre de la LVII Legislatura y el responsable de responder al 4º informe presidencial de Ernesto Zedillo.

5 La bancada del PRD llega a 53 miembros con la incorporación del Diputado por Tabasco Humberto Mayans, quien renunció al PRI.